国家食药总局发布《食品生产许可管理办法》

发布时间:2019-03-14   来源:网络整理    
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  今年8月31日,国家食药总局发布《食品生产许可管理办法》与《食品经营许可管理办法》,均自10月1日起实施。两办法与原质检、工商总局对应的规章相比,均有不少创新。但所有创新,必须基于依法、进步的思想,以可看得见的管理效益和社会效益为预期,并经得起实践检验,否则就有哗众取宠的嫌疑,甚至陷入进退维谷的境地。当然,这不是笔者议论的主题。本人不曾从事过食品监管,对两办法的条文不求甚解,但通读全文有几点疑惑如噎喉中。

  一、监管人员上证(上墙)制度。

  今年6月下发的《关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管意见》中提出,食品药品许可证件上标注许可事项责任人、日常监管责任人的姓名后,基层哗然一片、嘘声一片。这次两办法沿袭了该文件的精神,以规章形式明确了许可签发人、日常监管人员上证(上墙)制度。关于对这一制度的评论已有很多,个人只从行政许可角度谈几点质疑:

  1、适当性。

  行政许可是行政机关外部管理事项,是基于许可相对人申请而作出的行为。许可证件是行政许可结果的书面凭证,是对申请人行政许可申请的应答,因此所登载的内容应与申请的许可事项对应为原则。日常监管人员是否属于行政许可事项?答案显然是否定的,那只是行政机关内部管理的分工问题,并非申请人申请的范围。将内部管理事项借助外部文书加以表达,有“窃取”许可证功能之嫌,其适当性就值得商榷。从两办法的规定看,这个制度会增加对被许可人正常的生产经营活动额外的干扰。

  2、谁该上证(上墙)?

  两办法指的日常监管人员,到底是一个人还是一个群体?根据相关条文,日常监管人员是指负责对食品生产经营活动进行日常监管的工作人员,承担对所管辖的食品生产经营者实施全覆盖检查的职责。因此日常监管人员无疑是一个群体。既然是一群人,那么所有相关人的姓名都应上证(上墙)才显真实和公平。如果只打一个人姓名,老百姓是否可以质疑发证机关隐匿其他人员、信息不够公开呢?但许可证不是人员花名册,容不下一堆的大名。所以法规文件中应该写成日常监管者代表才对。但谁是监管者代表呢?应该是行政机关的主要负责人吧。这一点是万万不能点破的,否则这个制度的执行将会打水漂。如果临时工可以,我看全国清一色都会打上最年轻的临时工的姓名。如果一定要从网格化监管的角度去解释(总局十分推崇网格化监管。殊不知网格化监管尚在探索之中,是一种利弊各半的监管机制,目前在基层盛行是无奈的选择,若将之视为食药监管之主流那就意味着去专业化),这个制度将撕裂行政监管的整体性和协调性,彻底让食药监管碎片化。一线执法人员唯有逃离岗位消极避险,即使无奈留守一线岗位,自己阵地尚不安稳,哪管“他人地上霜”是很正常的心理反应。

  3、目的何在?

  两办法没有明确。总局在《关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管意见》中表示这一做法的目的是“接受社会监督”。但基层人员的感受不是接受“社会监督”,而是接受“体制的监督”,上层担心基层懒政、惰政啊。接受社会监督的应该是行政机关全部人员的行为,突出上证(上墙)人员个人有转移视线的嫌疑。未发生责任事故而先定好责任人,本想体现“最严肃的追责”让人感觉一点也不严肃。相反,作为被许可人,他并不领这份“情”,他的第一感觉是这样的:“许可证批给你了,你得守规矩啊。你看许可证上还有监管人,他会盯着你的。”感觉之后便是“呵呵”。许可证上打了个名字就能强化社会监督,这太看不起国民的智商。信息化的时代,只要你愿意公开的信息,都有有效、便捷的途径。监管人员的姓名、年龄、婚姻、嗜好,在行政机关门户网站上要写多少就可多少,非得将姓名挤在脸蛋大小的许可证上,不言而喻就唯独成了“责任”的符号。期盼上层尽快出台“食品药品监管工作免责办法”,以对冲这一制度的心理冲击。

  4、后遗症。

  体制内部的后遗症这里不说。这种制度设计下,一个监管人员肯定会出现在数十张甚至数百张许可证上。那么岗位调整后咋办呢?两办法说,可以通过签章的方式在许可证上变更。怎么签章呢?这个制度的目的是要责任人上墙接受社会监督,许可证正本不变更恐怕难以实现监督效果(两办法规定正本上墙)。人员几次调整后,正本不就成了花脸吗?变更时要被许可人主动送证上门还是监管人员带着印章一家家下去呢?怎么都是增加成本和“扰民”的行为。当上证(上墙)之外的监管人员前来检查,万一被许可人指着许可证说,“你们不写得很明白吗,这里不归你管”,又将如何解释?这简直是自缚手脚。眼下两办法尚未开始实施,药品生产许可证也效仿了。可以预见的是,许多最先上了证的监管人员,几年后仍然是他们的名字,但事实上早已物旧人非。很多事情不希望发生却往往不幸被言中。高层听不见基层的声音,作为基层人员只得去适应,在适应中麻木。

  二、食品生产一企一证原则。

  生产管理办法提出,同一个食品生产者从事食品生产活动,应当取得一个食品生产许可证。但是,食品生产分为30多个类别,根据该办法规定,这些类别的许可管理权限分别属于省、市、县三级部门(由省级部门进行权限划分)。当一个食品生产者同时申请多个类别、而这些类别的管理权限又分别归属不同级别的部门时,该向谁提出申请?三级部门同时批?机关署名和印章盖谁的?按照《关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管意见》“谁审批、谁监管”原则,许可证上的日常监管人员写谁?总不能都写基层吧?个人愚钝,这些疑惑还理不出思路,希望总局尽快解惑。

  三、注销的强制申请规定。

  注销手续是对原行政许可效力的终结和消亡,与准予许可构成一始一终的关系。按照行政许可理论,行政机关作出的注销决定,可能是基于被许可人的申请,也可能基于法定情形依照职权作出。前者是被许可人主动意愿的表达,应纳入行政许可的范畴;后者可能与被许可人意愿相背离,一般更倾向于监管范畴。《行政许可法》第七十条规定的6种主要是指依职权注销的情形:“有下列情形之一的,行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续:(一)行政许可有效期届满未延续的;(二)赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的;(三)法人或者其他组织依法终止的;(四)行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”这里只讨论第四种情形。

  什么情况下撤回行政许可?《行政许可法》第八条规定:“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”什么情况下撤销行政许可?许可法第六十九条规定:“(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。”(还有一种撤销的情形是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,不在叙述之列)。吊销许可证是《行政处罚法》规定的一个行政处罚种类,适用于被许可人取得行政许可后存在严重违法行为的情形。

  不论是撤回还是撤销,被许可人没有过错,只是因为情势所逼,出现了违背意愿的结果。因此许可法规定撤回、撤销行政许可给被许可人造成财产损失或者合法权益受到损害的,行政机关还应当依法给予补偿(赔偿)。撤回、撤销或者吊销行政许可(证件)之后,都意味着原行政许可的消亡,许可机关应当办理行政许可(证件)注销手续。这既是法律赋予的职权,也是许可机关的义务和职责,不管被许可人申不申请,都是必须履行的后续性行为。或者说,注销是撤回、撤销或者吊销之后的必由选择,不受被许可人申请或不申请影响。许可机关在作出撤回、撤销或者吊销决定时,甚至可以在同一文书中表达注销的内容。这是许可机关理应的作为,许可法第七十条已讲的非常明白。

  但是,两办法条文规定,被许可人终止食品生产经营、食品生产经营许可被撤回、撤销或者食品生产经营许可证被吊销的,应当在30个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门申请办理注销手续。行政许可遵照“不申不理”原则,也不主张通过行政机关强制申请来实现(包括申请注销)。注销行为干嘛要违背被许可人的意愿呢?许可法不是赋予依职权注销的路径吗?何必多此一举!

  如果说因为考虑现实状况,依法应当注销而未注销的市场主体太多(因为很难发现),此举是为了鼓励被许可人主动提出、有利于的净化管理秩序的话,那相关条文最多只能是倡导性而绝非惩罚性地设定。要命的是,在法律责任章节中两办法规定,未按以上规定申请办理注销手续的,由原发证的食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,给予警告,并处2000元以下罚款。部分官方行为造成的后果(如撤回、撤销行政许可),只字不提补偿(赔偿),竟还要被许可人担责。将行政机关的主动作为转化为消极等待,这仍然是不作为的表现。

  《行政处罚法》告诉我们,行政处罚不是目的,目的是纠正违法行为,达到教育公民、法人或者其他组织自觉守法的效果。暂且假设以上条款的设定是依法的、正能量的,那么被许可人接受处罚之后,还得老老实实地纠正他的违法行为(即提出注销申请)。令人啼笑兼非的是,又设定了妥协性条款。两办法规定,食品生产经营者未按规定申请办理注销手续的,原发证的食品药品监督管理部门应当依法办理食品生产经营许可注销手续。本来可以一步到达的路径,非要几经周折,是否多个惩罚性设定更能维护监管部门的威严呢?我不知其所以然!

  四、新老办法的效力问题。

  一个新职能部门能否废止其他部门(原职能部门)制定的规章或者规范性文件?本人没有深入的研究。今年6月25日发布的《药品经营质量管理规范》第一百八十七条规定:“本规范自发布之日起施行,卫生部2013年6月1日施行的《药品经营质量管理规范》(中华人民共和国卫生部令第90号)同时废止。”《食品生产许可管理办法》第八条也明确:“国家食品药品监督管理总局制定公布相关食品生产许可审查细则后,地方特色食品等食品生产许可审查细则自行废止。”既然可以废止卫生部和质检部门原制定的规章、规范性文件,那么推理也可以废止质检总局、工商总局原发布的《食品生产许可管理办法》、《食品流通许可证管理办法》两个规章。但两办法找不到废止的条文。

  质检总局、工商总局两规章是10月1日前食药监部门实施食品生产流通许可的法律依据,既然没有废止,那就意味着10月1日后继续有效。两办法生效之后,有冲突、抵触的内容,按照“新法优于旧法”原则,遵照新法的规定。那没有抵触的内容呢?食药监部门还要不要执行?这个问题可能比较“弱智”,这些“老古董”理所当然谁都不会再用。如果明文废止其他部门的规章显得很不尊重,是不是应该在以后的立法中加上一句:“XX部门X年X月X日发布的XXXX办法同时不再施行”?

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